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國有企業(yè)參股管理這一事項向前一步正式進(jìn)入國資監管的重點(diǎn)關(guān)注事項。

近日，國務(wù)院國資委制定下發(fā)了《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》(國資發(fā)改革規〔2023〕41號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”)，引發(fā)市場(chǎng)廣泛關(guān)注。

《辦法》明確了國有企業(yè)是指各級國有資產(chǎn)監督管理機構履行出資人職責的企業(yè)及其子企業(yè)，參股是指國有企業(yè)在所投資企業(yè)持股比例不超過(guò)50%且不具有實(shí)際控制力的股權投資，并明確了國有參股企業(yè)監管維度。

在業(yè)內人士看來(lái)，此舉表明國有企業(yè)參股管理這一事項向前一步正式進(jìn)入國資監管的重點(diǎn)關(guān)注事項。

“由于在以往國資委出臺的相關(guān)國資監管規范性文件中，大多并沒(méi)有針對國資參股公司具體管理和投資行為提出明確要求，只有《關(guān)于中央企業(yè)加強參股管理有關(guān)事項的通知》(國資發(fā)改革規〔2019〕126號)以及在《國資委關(guān)于加強中央企業(yè)融資擔保管理工作的通知》(國資發(fā)財評規〔2021〕75號)等少數文件，從業(yè)務(wù)條線(xiàn)的監管出發(fā)有部分內容涉及，因此在國資參股公司中利用混改以低價(jià)引入新的股東，造成國有資產(chǎn)流失或者引起不同爭議在所難免。但隨著(zhù)國資委不斷強化管好資本、完善監管的要求及新一輪國企改革深化提升行動(dòng)開(kāi)展，國有企業(yè)深入擴展混合所有制改革，包括吸引戰略性投資對國企進(jìn)行參股，將更加的頻繁和多樣，其中如何加強國有參股公司管理，就顯得非常及時(shí)也很有必要。”9月14日，國家發(fā)展改革委和財政部PPP專(zhuān)家庫雙庫專(zhuān)家、現代咨詢(xún)集團董事長(cháng)丁伯康對記者說(shuō)道。

丁伯康認為，此次《辦法》發(fā)布，充分體現了國資監管進(jìn)一步強化的新動(dòng)向，“《辦法》提出從投前的資本去向、投資決策，投中的股權結構、交易安排，到投后的公司治理、監督管理，也體現出今后對國有企業(yè)參股管理將更加規范。”

嚴控國企非主業(yè)投資

具體來(lái)看，《辦法》的出臺，對參股企業(yè)的管理要求明顯提升，明確要“規范開(kāi)展參股經(jīng)營(yíng)投資，加強合法合規性審查，有效行使股東權利，依法履行股東義務(wù)，維護國有企業(yè)合法權益”。

《辦法》明確，要堅持聚焦主責主業(yè)，符合企業(yè)發(fā)展戰略規劃，嚴控非主業(yè)投資，不得通過(guò)參股等方式開(kāi)展投資項目負面清單規定的禁止類(lèi)業(yè)務(wù)，且不得與企業(yè)特定關(guān)系人員合資合作。

參股投資金融和類(lèi)金融企業(yè)，應當符合金融行業(yè)準入條件，嚴格執行國有企業(yè)金融業(yè)務(wù)監督管理有關(guān)規定。不得以股權代持、“名為參股合作、實(shí)為借貸融資”的名股實(shí)債方式開(kāi)展參股合作。

丁伯康認為，41號文中明確提出國有企業(yè)嚴控非主業(yè)投資，不得通過(guò)參股等方式開(kāi)展投資項目負面清單規定的禁止類(lèi)業(yè)務(wù)，意味著(zhù)國有企業(yè)在投資參股時(shí)，要重視聚焦主責主業(yè)，可以利用參股投資更好推動(dòng)戰略性新興產(chǎn)業(yè)布局，通過(guò)與有技術(shù)、有經(jīng)驗、有市場(chǎng)的合作伙伴共同發(fā)展，降低風(fēng)險、提升成功概率。同時(shí)，可以通過(guò)利用參股投資共建主業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)，有效控制主業(yè)的成本，提升市場(chǎng)的穩定性和競爭力。

“另外，其不允許以參股投資的方式打‘擦邊球’。這也是本次加強參股管理的重點(diǎn)，包括以明股實(shí)債等投資方式，避免國有企業(yè)投資游離在國資監管的體系之外。因此，41號文明確提出嚴格控制以參股方式出借國有資金，是對國資監管深入參股管理的重要體現，也是防止國有資產(chǎn)流失的有效舉措，對國有企業(yè)合規開(kāi)展參股投資有重要意義。這些舉措一方面除了可以規范國有企業(yè)參股民營(yíng)企業(yè)的投資決策行為外，還將為民營(yíng)企業(yè)的長(cháng)期發(fā)展，帶來(lái)資源、資金和管理方面的支持，使得雙方參股企業(yè)真正從體制上、業(yè)務(wù)上、管理上做強做大。”丁伯康說(shuō)道。

國資監管新難點(diǎn)

在管理方面，《辦法》明確參股投資決策權向下授權應當作為重大經(jīng)營(yíng)管理事項經(jīng)黨委(黨組)前置研究討論，由董事會(huì )或未設董事會(huì )的經(jīng)理層決定，授權的企業(yè)管理層級原則上不超過(guò)兩級。達到一定額度的參股投資，應當納入“三重一大”范圍，由集團公司決策。

強調“國有企業(yè)作為參股股東與其他股東共同出資新設企業(yè)，不得對其他股東出資提供墊資，不得先于其他股東繳納出資，另有規定的除外。”

相較于原《關(guān)于中央企業(yè)加強參股管理有關(guān)事項的通知》的相關(guān)規定，《辦法》第十條還要求作為投資主體的國有企業(yè)應當充分利用簽訂投資協(xié)議或參與制定參股企業(yè)章程、議事規則等制度文件，分配各方股東的權利義務(wù)。

丁伯康認為，在國資監管向縱深發(fā)展的背景下，41號文的出臺突破了《公司法》賦予股東的權利，對國有股東監管參股企業(yè)提出了更高要求。這既是國資監管工作的新要求亦是監管落地的新難點(diǎn)。

“這些規定在國有控股企業(yè)相對好操作，但是相對國資參股并不具有實(shí)際控制力的企業(yè)，此時(shí)強調保留國有股東對參股企業(yè)資產(chǎn)評估、進(jìn)場(chǎng)交易和審計監督權利，還需要看未來(lái)所涉及的企業(yè)是否愿意配合。就是說(shuō)在尊重參股企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權與有效行使資產(chǎn)評估權與審計監督權兩方面，如何在實(shí)際工作中，實(shí)現良好溝通，合作共贏(yíng)，把政策真正落實(shí)到位。”丁伯康進(jìn)一步說(shuō)道。

當然，丁伯康也坦言：“其中帶來(lái)的溝通時(shí)間和效率，一定程度上會(huì )影響未來(lái)企業(yè)對是否引入國有股東的考量。都是對于那些制度完善和管理規范的企業(yè)而已，引入國有股東，只要對企業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展有利，他們仍然會(huì )積極選擇。”